4月14日，為探討智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)在人工智能時(shí)代的法規(guī)建設(shè)，健全規(guī)范自動(dòng)駕駛管理體系，“人工智能時(shí)代的智能網(wǎng)聯(lián)汽車法律規(guī)制高峰論壇”在北郵科技大廈成功舉辦。論壇由北京通信法治研究會(huì)和北京國(guó)際數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理研究院聯(lián)合主辦，ICMA智聯(lián)出行研究院、智能網(wǎng)聯(lián)汽車數(shù)據(jù)治理創(chuàng)新中心支持承辦，深入探討了人工智能時(shí)代的法律問題，以及智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的關(guān)鍵法律制度和管理體制機(jī)制，為智能網(wǎng)聯(lián)汽車立法和行業(yè)監(jiān)管提供了專業(yè)支撐。

中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院的張力教授在論壇上發(fā)表了題為“自動(dòng)駕駛地方立法的規(guī)范框架與基本思路”的演講。本文根據(jù)張教授的現(xiàn)場(chǎng)發(fā)言內(nèi)容進(jìn)行整理。

首先非常感謝主辦方邀請(qǐng)有這樣一個(gè)機(jī)會(huì)來這里與業(yè)內(nèi)各位領(lǐng)導(dǎo)、專家、同仁做一個(gè)交流。

今天我們?cè)谶@里去談自動(dòng)駕駛地方立法的規(guī)范框架，基本思路。非常核心和重要的一點(diǎn)在于，在我個(gè)人看來，自動(dòng)駕駛汽車的本質(zhì)并不是道路機(jī)動(dòng)車輛，盡管它外形看起來是，或者說我們今天不管是在中央還是地方某種程度上在立法層面一定的誤區(qū)，不斷的試圖把自動(dòng)駕駛?cè)M(jìn)道路機(jī)動(dòng)車輛概念當(dāng)中去套用現(xiàn)有的框架，但這么一個(gè)思路我個(gè)人覺得是有所偏差的，它的本質(zhì)應(yīng)該是一種新型的交通工具，類似于若干年前的軌道交通，或者是通用航空等其他類型的交通工具。但很重要一點(diǎn)在于它的具體應(yīng)用場(chǎng)景又必須是在道路當(dāng)中進(jìn)行的，這點(diǎn)就類似于近些年我們說低空經(jīng)濟(jì)的時(shí)候，我自己也做一些低空經(jīng)濟(jì)方面跟交通有關(guān)的事項(xiàng)。在某種程度上并不能把它當(dāng)做是一種通用航空去理解，應(yīng)該是另外一種概念。但這里為什么會(huì)有誤區(qū)，非常重要的一個(gè)原因在于物理上必須在道路上行駛，這是它的一個(gè)客觀的現(xiàn)象，基于這種現(xiàn)象可以看到與之相關(guān)的安全問題是非常重要的，盡管我知道前面以及包括在很多的場(chǎng)合當(dāng)中，但凡說到自動(dòng)駕駛的立法，本質(zhì)上會(huì)從促進(jìn)型立法的角度考慮，不可避免或者說不能回避的一點(diǎn)在于它與道路發(fā)生關(guān)聯(lián)的時(shí)候，實(shí)際上真正的關(guān)聯(lián)點(diǎn)是在安全事項(xiàng)上。這也是為什么在說到自動(dòng)駕駛的一些政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等這些問題的時(shí)候，不可避免地會(huì)面臨非常大的爭(zhēng)議的原因。某種程度上，在世界范圍內(nèi)，我們國(guó)家的道路交通安全狀況還是面臨比較大的壓力，涉及到道路安全的車輛、交通出行方式、事故后的救助等一系列的方面還是存在一定的短板，這也是在今天我個(gè)人想跟大家分享自動(dòng)駕駛地方立法時(shí)候的一個(gè)基本的出發(fā)點(diǎn)。

從具體內(nèi)容來看，會(huì)從規(guī)范框架、樣本對(duì)比、基本思路幾個(gè)方面來做一個(gè)快速簡(jiǎn)要的分享。

首先可以看到去年年底，世界衛(wèi)生組織發(fā)布的報(bào)告中提的全球死因統(tǒng)計(jì)，這點(diǎn)是與作為社會(huì)公共議題的自動(dòng)駕駛話題直接相關(guān)。如果不考慮年齡段的劃分，道路交通事故造成的死亡在全球死因中排名第12，如果更具體劃分到年輕人和兒童未成年人這個(gè)年齡段，很快會(huì)發(fā)現(xiàn)道路交通安全，道路交通事故造成的死亡從全球來看排名第一，構(gòu)成了今天全世界死因當(dāng)中排名第一的情況。

2021年，全球因道路交通事故死亡的人數(shù)是119萬，比上一個(gè)十年125萬好一些，有所下降，尤其在機(jī)動(dòng)車數(shù)量快速增長(zhǎng)和全球人口十年間增長(zhǎng)了十億左右的情況下有所下降本身已經(jīng)是比較大的進(jìn)步了。但是我們的目標(biāo)從全球來看，中國(guó)在全球的目標(biāo)中也參與了聯(lián)合國(guó)大會(huì)的決議，我們的目標(biāo)更高，在未來十年，在2030年時(shí)，死亡人數(shù)要減半。從2021年全球的119萬要降到60多萬，對(duì)我們國(guó)家來說這個(gè)任務(wù)，從過去幾年的數(shù)據(jù)來看，可能還是比較艱巨的。自動(dòng)駕駛的所有的政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范以及立法，我個(gè)人覺得無法回避這個(gè)問題。或者說如果要有所突破和有一個(gè)更快速的與產(chǎn)業(yè)相結(jié)合的發(fā)展的話，必然需要在這個(gè)數(shù)字上大量的做減少。

在我國(guó)地方立法中某種程度上，自動(dòng)駕駛今天面臨的困境其實(shí)就是來源于這兩條，在憲法第三條第三款中兩個(gè)積極性里有一個(gè)前提，在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，現(xiàn)有的所有的行政法律規(guī)范，乃至民事法律規(guī)范的制度設(shè)計(jì)都是圍繞這一條去做設(shè)計(jì)和構(gòu)建的。更為明確的點(diǎn)是憲法第100條，尤其在2018年修憲的時(shí)候增設(shè)了相應(yīng)的第二款，核心一條基本準(zhǔn)則就在于三個(gè)字"不抵觸"，目前為止在這個(gè)領(lǐng)域當(dāng)中我們的《道交法》是要求要有一個(gè)駕駛?cè)?，這也就意味著一切的地方立法，不立法則已，在談規(guī)制理論問題的時(shí)候有一個(gè)基本的理論叫做破壞性的創(chuàng)新，破壞什么？破壞現(xiàn)有的一些法律規(guī)范，如果符合創(chuàng)新的或者符合未來發(fā)展目標(biāo)的時(shí)候，某種程度上是可以搞一些革新的，但這些革新更多以規(guī)范性文件出現(xiàn)，一旦規(guī)范性文件想升格，想進(jìn)入立法的話，現(xiàn)有規(guī)定不抵觸的規(guī)則實(shí)際上是最為直接的"障礙"，是需要考慮的。

我們國(guó)家的整個(gè)憲法結(jié)構(gòu)當(dāng)中，主要只列了中央的權(quán)限，比如第58條明確了立法權(quán)是集中由中央行使，同時(shí)也可以看到相應(yīng)的條款規(guī)定了中央相應(yīng)機(jī)關(guān)的權(quán)限，這些權(quán)限實(shí)際上是會(huì)對(duì)地方性事務(wù)進(jìn)行一定的重疊和覆蓋。

比如國(guó)務(wù)院的權(quán)限當(dāng)中列了非常多，基本上涵蓋了所有行政管理領(lǐng)域，但是同樣也可以看到地方的哪一項(xiàng)立法在或不在這個(gè)領(lǐng)域當(dāng)中。比如涉及到道路、安全、衛(wèi)生、教育、醫(yī)療等方方面面。一旦在這個(gè)領(lǐng)域當(dāng)中中央有了立法，不可避免地就會(huì)回到憲法第100條中所講的不抵觸的要求和限制，相當(dāng)于在這個(gè)房間里進(jìn)來一個(gè)龐然大物，當(dāng)中央的立法進(jìn)來以后，地方的立法要再擠進(jìn)這個(gè)空間，會(huì)面臨非常大的爭(zhēng)議，乃至是接近于不可能。

地方性法規(guī)，大致可以區(qū)分為執(zhí)行性的，即執(zhí)行中央的立法，自主性的，具體會(huì)表現(xiàn)為創(chuàng)設(shè)性的立法、先行性的立法。問題點(diǎn)在于地方要去做自動(dòng)駕駛的時(shí)候，到底是去做一個(gè)執(zhí)行性的還是做一個(gè)自主創(chuàng)新性的。這點(diǎn)其實(shí)背后取決于立法的內(nèi)容是什么，自動(dòng)駕駛的本質(zhì)不是機(jī)動(dòng)車，唯有如此，才意味著地方立法有一定的空間，如果它純粹意義上只是一個(gè)機(jī)動(dòng)車，不能夠超出這個(gè)范圍的話，它就意味著地方立法在目前框架底下基本只能是執(zhí)行性的規(guī)定，或者是執(zhí)行性的立法，背后原因就在《立法法》第82條的框架里。

除了三類立法以外，還有非常特殊的兩層立法，過去也有一些地方在立法前的一些非正式的環(huán)節(jié)中過來咨詢意見，作為一個(gè)設(shè)區(qū)的市我能立什么法？通常說的地級(jí)市，能否在自動(dòng)駕駛領(lǐng)域中做一些立法呢？它面臨的困難遠(yuǎn)遠(yuǎn)比省一級(jí)，比如北京市馬上要做的自動(dòng)駕駛立法要大，原因在于《立法法》第八十一條本身對(duì)設(shè)區(qū)市的立法有更為具體的事務(wù)性限制，最直觀來看，恐怕自動(dòng)駕駛很難直接直觀地被放入到四個(gè)事項(xiàng)當(dāng)中，城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)文明建設(shè)、歷史文化保護(hù)、基層治理，勉強(qiáng)可能會(huì)把停車問題放進(jìn)基層治理，非機(jī)動(dòng)車的事務(wù)可以納入，但是最核心的機(jī)動(dòng)車在現(xiàn)有框架下會(huì)面臨幾大困難。過去也有地方的立法，包括現(xiàn)在已經(jīng)完成地區(qū)的立法相關(guān)人員也有問，后面還有“等”，八十一條第一款有個(gè)“等”，自動(dòng)駕駛、智能網(wǎng)聯(lián)汽車的立法能否放在"等"這個(gè)領(lǐng)域中？在這個(gè)問題上我個(gè)人認(rèn)為比較困難，可能可以從某些角度，或者說從某些事項(xiàng)上做一個(gè)論證，但是一旦要把它作為整個(gè)機(jī)動(dòng)車的通行規(guī)則責(zé)任劃分，包括更前端的準(zhǔn)入問題，都要納入進(jìn)來的話，恐怕這個(gè)立法的權(quán)限是無法被證成的，這也是為什么有些地方在立法技術(shù)上、章節(jié)體例編排上會(huì)著重其他方面的原因。

第二個(gè)問題，現(xiàn)有的自動(dòng)駕駛地方立法樣本對(duì)比。盡管現(xiàn)在江蘇省省里有一個(gè)決定，上海給浦東做了一個(gè)現(xiàn)行的立法，江蘇在蘇州也有相應(yīng)的地方性的法規(guī)。某種程度上那些立法不夠典型，要么是打擦邊球，要么是其背后有非常特殊的原因，比如浦東新區(qū)立法是來源于全國(guó)人大的授權(quán)，某種程度上已經(jīng)不能完全在地方性的立法當(dāng)中去做討論了。比較典型的是廣東深圳和山西陽(yáng)泉，在這兩個(gè)地方的立法中可以非常直觀地看到二者的體量完全不一樣，深圳的體量明顯更大，有64條，山西的體量只有36條。同時(shí)也可以看到深圳的立法明確去對(duì)準(zhǔn)入和登記、使用管理、網(wǎng)絡(luò)安全和數(shù)據(jù)保護(hù)做了規(guī)定。山西陽(yáng)泉立法中沒有，同時(shí)也可以看到在責(zé)任事故劃分，不管是事故處理，還是法律責(zé)任上相對(duì)來說比陽(yáng)泉立法要多。背后原因在于我前面說的這一點(diǎn)，作為設(shè)區(qū)市的地方性的法規(guī)，山西陽(yáng)泉的權(quán)限是極為有限的。深圳的立法在目前的國(guó)內(nèi)幾乎是無法被復(fù)制的，原因在于它是特區(qū)立法，特區(qū)立法1992年全國(guó)人大給廣東深圳授權(quán)，只要不和憲法法律、行政法規(guī)的基本原則和精神相抵觸的話，它可以做出一些變通的規(guī)定。

地方立法面臨的約束，基于前面兩個(gè)樣本，我個(gè)人概括為目前面臨三點(diǎn)，第一點(diǎn)在于基本上無權(quán)分配侵權(quán)責(zé)任，二是無權(quán)調(diào)整許可范圍和條件，三是無權(quán)調(diào)整行政法律責(zé)任承擔(dān)要件。說到這里并不是因?yàn)槲易约簜€(gè)人是做行政法，所以我專門會(huì)說行政法律責(zé)任的承擔(dān)要件，原因在我個(gè)人看來，自動(dòng)駕駛與道路發(fā)生關(guān)系的層面，也就是安全的環(huán)節(jié)當(dāng)中，真正的難點(diǎn)不在于民事責(zé)任，民事責(zé)任的本質(zhì)是去調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)的分配和填補(bǔ)，真正重要的可能是涉及到行政法律責(zé)任的分配，乃至刑事責(zé)任的分配，換言之就是民事責(zé)任當(dāng)中我們完全可以通過一個(gè)自然人先承擔(dān)責(zé)任，再由法人進(jìn)行調(diào)整兜底，公法上是無法做調(diào)整的，比如該處罰誰(shuí)，不可能通過一個(gè)人去交罰款，另外一個(gè)人事后擺在明面上，再把相應(yīng)的罰款按這種方式處理，在公法上有一個(gè)難以跨越的倫理的門檻，可能會(huì)意味著我花錢買違法，花錢讓另外一個(gè)人違法，然后來體現(xiàn)我的利益。

具體來說，無權(quán)分配侵權(quán)責(zé)任的原因在于《立法法》十二條說的，民事基本制度屬于法律保留的范圍，盡管是相對(duì)保留的情形。這也是為什么我們對(duì)比的時(shí)候會(huì)發(fā)現(xiàn)陽(yáng)泉市的立法做了一個(gè)轉(zhuǎn)致條款的規(guī)定，直接說發(fā)生事故涉及到民事責(zé)任的話，就按《道交法》的規(guī)定，按照有關(guān)法律和司法解釋，司法解釋當(dāng)中主要涉及到人傷的賠償解釋來去做調(diào)整。深圳市的規(guī)定，看起來好像是更進(jìn)一步，沒有使用轉(zhuǎn)致條款，明確說了以完全自動(dòng)駕駛為例，即L4以上的情形為例，雖然說的是由車輛所有人管理人承擔(dān)賠償責(zé)任，沒有對(duì)民事基本制度當(dāng)中的侵權(quán)責(zé)任做調(diào)整，原因點(diǎn)是《道交法》以及更加具體的《民法典》的條款，車輛所有人和管理人在現(xiàn)有的民事責(zé)任分配中已經(jīng)有所規(guī)定，深圳市的規(guī)定只不過是對(duì)于《民法典》第1209條所作的一個(gè)解釋。

第二個(gè)問題涉及到無權(quán)調(diào)整許可范圍和條件。這里面臨市場(chǎng)準(zhǔn)入的問題，2016年，國(guó)務(wù)院保留了500項(xiàng)許可，明確表示相應(yīng)的機(jī)動(dòng)車輛要進(jìn)公告，目前為止可以看到是有障礙的。還有車輛登記的問題，以及運(yùn)營(yíng)準(zhǔn)入的問題。盡管工信部規(guī)章第二十四條里嘗試像德國(guó)的自動(dòng)駕駛立法那樣，想作出一些條件的豁免，我不知道實(shí)踐當(dāng)中有沒有被用過，不管用還是沒用，在我看來這個(gè)條款本身的合法性是存疑的，作為一個(gè)部門規(guī)章，如何去調(diào)整上位法明確規(guī)定的許可條件？是有比較大的合法性困難。關(guān)于許可，《道交法》第十條明確設(shè)定了一個(gè)前提條件，叫做符合相應(yīng)的國(guó)家的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)營(yíng)許可當(dāng)中也有道路運(yùn)輸條例，第二十九條二款中明確點(diǎn)出了國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，這就是障礙所在。

第三點(diǎn)在于無權(quán)調(diào)整行政法律責(zé)任承擔(dān)條件。地方立法中要做調(diào)整是比較難的，深圳的立法看起來好像是做調(diào)整了，比如第51條第2款中有提發(fā)生違法行為的時(shí)候?qū)囕v所有人管理人進(jìn)行處理，上位法《道交法》只提到了駕駛?cè)?，這是否意味著對(duì)于法律責(zé)任的承擔(dān)做了調(diào)整？在我看來沒有，原因在于《道交法》第114條中，把所有人和管理人已經(jīng)納入違法行為人，盡管第114條采取的是推定技術(shù)，但違法的主體本身已經(jīng)明確。

在這種情況下，第三部分我要談一下可能的思路是什么。第一方面在于必須去區(qū)分不同類型立法對(duì)應(yīng)的法益，發(fā)展類的立法與安全立法的法益不同，在做地方立法的時(shí)候首先要考慮到底要做跟安全有關(guān)的問題，還是說實(shí)際上促進(jìn)發(fā)展類的立法。第二是必須去體現(xiàn)自動(dòng)駕駛本身有別于道路機(jī)動(dòng)車的本質(zhì)，還是需要統(tǒng)一的自動(dòng)駕駛法來做考量。第三個(gè)是在設(shè)定和規(guī)定上，許可環(huán)節(jié)和事前準(zhǔn)入環(huán)節(jié)盡量從寬，通過事后處罰從嚴(yán)的方式去調(diào)整這其中的風(fēng)險(xiǎn)分配。具體表現(xiàn)可以是將許可的設(shè)定和條件的規(guī)定做適度分離。這點(diǎn)在我們國(guó)家其他領(lǐng)域，譬如金融監(jiān)管等領(lǐng)域當(dāng)中是有比較多嘗試的。

第二方面在于需要國(guó)家立法的法條授權(quán)。特別是對(duì)于設(shè)區(qū)的市來說，《立法法》明確表示，法律對(duì)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)是另有規(guī)定的從其規(guī)定。如果我們認(rèn)為自動(dòng)駕駛的方向是長(zhǎng)遠(yuǎn)方向的話，未來相應(yīng)的立法比如《道交法》就需要有相應(yīng)的條款給地方性法規(guī)做一定的松綁和授權(quán)。

最后一點(diǎn)，真正做立法時(shí)，在現(xiàn)有的框架下如何做立法？如果等不起國(guó)家立法的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行性和創(chuàng)設(shè)性做結(jié)合，執(zhí)行性環(huán)節(jié)中，主要針對(duì)的是一些安全監(jiān)管事項(xiàng)，它是屬于執(zhí)行性的事項(xiàng)去做具體化，包括一系列的責(zé)任主體。想做突破，做創(chuàng)設(shè)性的地方，主要針對(duì)的是運(yùn)營(yíng)服務(wù)的事項(xiàng)。包括促進(jìn)保障、基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)、應(yīng)用場(chǎng)景，應(yīng)用場(chǎng)景主要針對(duì)運(yùn)營(yíng)的問題，還有事故后的救助等等。

總體來說，地方性的立法如何去在自動(dòng)駕駛領(lǐng)域中做，從大的方向以及從過去全國(guó)人大法工委做備案審查的反面案例來看，在責(zé)任分配當(dāng)中，上位法目前整體會(huì)傾向于把更多的責(zé)任交給機(jī)動(dòng)車方，這是基于風(fēng)險(xiǎn)理論考慮的，也符合全世界上人們對(duì)自己作為交通參與者身份的定位，即多數(shù)人會(huì)把自己定位為行人。地方性立法如果在制度設(shè)計(jì)上想做一些與上位法不一致的條款，乃至行為主體與上位法有所不一致，如果能確保立法目的、精神等大的方向與上位法相一致的話，我認(rèn)為還是有比較大的空間。2023年世衛(wèi)組織關(guān)于道路交通安全的報(bào)告中提出的五項(xiàng)安全因素，我個(gè)人認(rèn)為其中特別的一項(xiàng)就是如何去獲得更加安全的車輛，這恰恰是地方性立法應(yīng)當(dāng)著重考慮，并和產(chǎn)業(yè)促進(jìn)考慮相結(jié)合的一個(gè)點(diǎn)。