我國智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭強勁，總體處于全球并跑水平。但在智能網(wǎng)聯(lián)汽車的研發(fā)和應用中，繞不開的一個焦點話題就是測繪行為的合規(guī)。測繪工作事關國家主權、安全和公共利益，向來是監(jiān)管的重點。近幾天，自然資源部連續(xù)發(fā)力，2024年7月26日，《自然資源部關于加強智能網(wǎng)聯(lián)汽車有關測繪地理信息安全管理的通知》（以下稱“《測繪通知》”）下發(fā)；2024年7月31日，《對外提供涉密測繪成果管理辦法》發(fā)布?！稖y繪通知》旨在規(guī)范近年來處于爆發(fā)期的智能網(wǎng)聯(lián)汽車行業(yè)的涉測繪行為，本文以《測繪通知》為主線，就車企（包括車企、服務商及智能駕駛方案提供商，以下統(tǒng)稱“車企”或“企業(yè)”）關注的問題提供實務問答。

01 自然資源部近年針對智能網(wǎng)聯(lián)汽車領域有哪些監(jiān)管文件？體現(xiàn)出怎樣的監(jiān)管趨勢？

近幾年，各地方監(jiān)管機構在智能網(wǎng)聯(lián)汽車涉測繪行為領域的監(jiān)管文件出臺比較頻繁[1]，但就測繪監(jiān)管的行業(yè)主管部門——自然資源部，其在該領域發(fā)布的文件寥寥可數(shù)，可謂“話少事大”，主要包括：

· 2022年8月30日，自然資源部發(fā)布《自然資源部關于促進智能網(wǎng)聯(lián)汽車發(fā)展維護測繪地理信息安全的通知》（以下稱“2022版《通知》”）；

· 2024年6月25日，自然資源部發(fā)布強制性國家標準《智能網(wǎng)聯(lián)汽車時空數(shù)據(jù)安全處理基本要求（征求意見稿）》和《智能網(wǎng)聯(lián)汽車時空數(shù)據(jù)傳感系統(tǒng)安全基本要求（征求意見稿）》；

· 2024年7月26日，自然資源部發(fā)布《自然資源部關于加強智能網(wǎng)聯(lián)汽車有關測繪地理信息安全管理的通知》；

· 2024年7月31日，自然資源部發(fā)布《對外提供涉密測繪成果管理辦法》[2]。

對比2024年和2022年發(fā)布的兩則通知，其名稱從“促進發(fā)展，維護測繪安全”轉變?yōu)椤凹訌姕y繪安全”，結合近期公開征求意見的時空數(shù)據(jù)強標，以及適用范圍將輻射至智能網(wǎng)聯(lián)汽車領域的《對外提供涉密測繪成果管理辦法》，我們理解自然資源部有意加大對智能網(wǎng)聯(lián)汽車涉測繪行為的監(jiān)管力度，防止技術無序發(fā)展而影響國家安全的趨嚴態(tài)度較為明顯。本次《測繪通知》對一系列重要問題的明確，也進一步限縮了車企涉測繪相關業(yè)務模式合規(guī)論證的空間。作為自然資源部時隔兩年發(fā)布的又一重要監(jiān)管文件，車企有必要給予《測繪通知》足夠的重視。

02 什么是測繪數(shù)據(jù)？測繪數(shù)據(jù)的合規(guī)要求是什么？

第一，何謂“測繪數(shù)據(jù)”？

識別測繪數(shù)據(jù)是界定測繪活動的前提，《中華人民共和國測繪法》未對測繪數(shù)據(jù)作出明確定義，僅對測繪活動作出較為模糊的界定，即“對自然地理要素或者地表人工設施的形狀、大小、空間位置及其屬性等進行測定、采集、表述，以及對獲取的數(shù)據(jù)、信息、成果進行處理和提供的活動”。自然資源部此前發(fā)布的2022版《通知》曾就此問題作出了明確，將“測繪數(shù)據(jù)”定義為“車輛及周邊道路設施空間坐標、影像、點云及其屬性信息等測繪地理信息數(shù)據(jù)”。

本次《測繪通知》第一條在2022版《通知》基礎上就此問題進一步作出澄清，即測繪數(shù)據(jù)是指“車輛及周邊道路設施的空間坐標、實景影像（視頻和影像等環(huán)境感知數(shù)據(jù)）、點云及其屬性信息等地理信息數(shù)據(jù)（含道路拓撲數(shù)據(jù)）”。

至此，如果說2022版《通知》解決了“純粹的車輛GPS數(shù)據(jù)是否屬于測繪數(shù)據(jù)”的爭議，那么本次《測繪通知》則進一步明晰了“通過攝像頭（非激光雷達等）拍攝的車外實景視頻是否構成測繪數(shù)據(jù)”的問題。不過，從企業(yè)實務角度，性質界定與實質合規(guī)風險是兩個層面的問題，一般也還需要結合數(shù)據(jù)精度、覆蓋地域范圍、數(shù)據(jù)內容敏感性等因素進行綜合判定。

第二，測繪數(shù)據(jù)還可能同時具備哪些屬性？

針對測繪數(shù)據(jù)的收集和處理，在我國監(jiān)管框架下還需同時考慮其可能具備的如下屬性：

結合上表，以車外視頻影像為例，此等數(shù)據(jù)集可能受到多維度的監(jiān)管：一方面，其根據(jù)《測繪通知》的規(guī)定將直接落入測繪數(shù)據(jù)的范圍；另一方面，如果此等車外視頻包含車外的人臉、車牌等信息，還可能構成重要數(shù)據(jù)、個人信息、汽車數(shù)據(jù)等；此外，如果此等視頻影像涉及軍事禁區(qū)且達到了一定精度[5]，還可能構成國家秘密；最后，如果車外視頻數(shù)據(jù)集中包含時間要素，還構成“時空數(shù)據(jù)”，進而需受到時空數(shù)據(jù)相關強標的約束。

03  什么是測繪活動？封閉場所內開展測試是否落入測繪監(jiān)管范疇？

除了準確識別測繪數(shù)據(jù)外，關于測繪活動的邊界同樣是企業(yè)所重點關注的問題。此前發(fā)布的《汽車數(shù)據(jù)處理安全要求》曾將封閉場所開展測試納入汽車數(shù)據(jù)處理合規(guī)的豁免情形，可能的理由是此等情形下車輛可所采集的車外數(shù)據(jù)內容敏感程度可控，進而整體風險可控，實踐中部分車企嘗試將此種豁免思路拓展至測繪活動領域。

《測繪通知》第一條對此問題基本沿用了2022版《通知》的規(guī)定，即“智能網(wǎng)聯(lián)汽車在運行、服務和測試過程中，對測繪數(shù)據(jù)進行采集、存儲、傳輸和處理的行為，屬于《中華人民共和國測繪法》規(guī)定的測繪活動，應依照測繪法律法規(guī)進行規(guī)范和管理”。

據(jù)此，對于測繪數(shù)據(jù)的全生命周期處理均屬于測繪活動，《測繪通知》未設定任何例外。

值得注意的是，部分地方性條例就測繪合規(guī)問題作出了設定例外的嘗試，例如《北京市自動駕駛汽車條例（征求意見稿）》第三十四條[6]設定了“車端臨時構圖”的例外，即“只對車輛及周邊道路設施的形狀、大小、空間位置及其屬性進行測定以用于在車端臨時構圖，且不在自動駕駛汽車上存儲，亦不向車外傳輸有關地理信息數(shù)據(jù)”。

《測繪通知》發(fā)布后，相關規(guī)定如何銜接適用，無測繪資質的車企如何尋求合規(guī)處理方案，將成為開展自動駕駛測試（研發(fā)）、運行、服務的關鍵命題。

04 哪些情形需要具備導航電子地圖資質？普通的基礎地圖需要嗎？

近年來，監(jiān)管部門大幅收緊了導航電子地圖（尤其是甲級導航電子地圖，為便于表述以下不再做區(qū)分，統(tǒng)稱“甲導”）測繪資質的發(fā)放/復審通過范圍，車企（尤其是外資企業(yè)）取得甲導的難度極大。

鑒于取得甲導資質的現(xiàn)實難度，不少涉及（導航電子）地圖數(shù)據(jù)處理的企業(yè)將目光聚焦于《測繪資質管理辦法》及其附件2《專業(yè)標準》所列舉的與地圖數(shù)據(jù)/測繪數(shù)據(jù)相關的其他資質——“互聯(lián)網(wǎng)地圖服務資質”“地圖編制資質”“地理信息系統(tǒng)工程資質”等。針對不涉及高精度地圖/自動駕駛/高級輔助駕駛地圖的一般性“基礎地圖”，有些企業(yè)曾嘗試探索通過取得上述資質以實現(xiàn)對基礎地圖合規(guī)處理的方案。

然而，本次《測繪通知》第二條明確，“智能網(wǎng)聯(lián)汽車使用的基礎地圖、高級輔助駕駛地圖、高精度地圖、自動駕駛地圖等屬于導航電子地圖”。根據(jù)該規(guī)定，至少在智能網(wǎng)聯(lián)汽車領域內，基礎地圖被明確認定屬于導航電子地圖的范圍，相關地圖數(shù)據(jù)的處理需要具備甲導或引入具備甲導的圖商。

05  導航電子地圖每次更新需要重新報送審圖嗎？

《地圖管理條例》第十五條要求向社會公開地圖前應報送測繪主管部門審核（以下稱“審圖”），根據(jù)目前的審圖實踐，從提交到獲得審圖號需要一定審核時間。然而，由于導航電子地圖通常服務于實時導航甚至自動駕駛，相關街道、路況的變化意味著地圖需要隨之變化。如果每次地圖發(fā)布前需重新報送審圖，將直接影響地圖的時效性，這也一度成為地圖服務企業(yè)的困擾。

《測繪通知》第四條規(guī)定，“各地要依法實施地圖審核，強化對導航電子地圖制作測繪資質單位和車企的指導監(jiān)督，確保地圖通過審核后才能提供使用。地圖新增地理信息內容必須進行安全審校，并及時備案。”據(jù)此，對于完成審圖后的新增內容，無需重新報送審圖。

值得注意，自然資源部官網(wǎng)于近期發(fā)布的《地圖審核服務指南（2023版）》中明確，“審核通過的互聯(lián)網(wǎng)地圖服務，應當每6個月將新增標注內容及核查校對情況向測繪主管部門備案”。結合《測繪通知》規(guī)定，我們理解導航電子地圖的更新可能也會采取此等定期備案模式，具體備案周期有待主管部門進一步確認。

06 《測繪通知》下車企與圖商如何實現(xiàn)測繪數(shù)據(jù)“閉環(huán)”？

《測繪通知》第五條要求“確保智能網(wǎng)聯(lián)汽車采集、收集的用于導航相關活動以及地圖制作、更新的地理信息數(shù)據(jù)，直接傳輸至具備導航電子地圖制作測繪資質的單位管理，其他單位或個人不得接觸”。值得注意，在自然資源部發(fā)布的2022版《通知》中曾強調不具備測繪資質的企業(yè)應“委托”圖商開展測繪活動，但由于該規(guī)定中對于“委托”的界定并不清晰，在實操層面的一些具體合作方案中，企業(yè)通過引入圖商并在圖商監(jiān)管環(huán)境下處理測繪數(shù)據(jù)，以論證屬于符合2022年版《通知》要求的“委托”方案。

根據(jù)本次發(fā)布的《測繪通知》，相較于一般測繪數(shù)據(jù)的“委托”方案，對于敏感程度和安全要求更高的導航電子地圖數(shù)據(jù)，可能應采取更加審慎嚴格的合規(guī)方案，即無相應資質單位不得接觸導航電子地圖數(shù)據(jù)，這就為車企就導航電子地圖數(shù)據(jù)尋求與圖商的合作路徑帶來了現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

基于以上，《測繪通知》的發(fā)布有必要引起車企對現(xiàn)有方案合規(guī)性的重新審視。我們理解，基于不同業(yè)務模式、不同業(yè)務階段以及對導航電子地圖數(shù)據(jù)的不同利用需求，在《測繪通知》項下存在不同的解決方案。例如，對于自動駕駛方案提供商，通過將算法/模型部署在圖商環(huán)境，并指示圖商完成相關導航電子地圖數(shù)據(jù)收集以及后續(xù)算法訓練，確保企業(yè)自身不接觸導航電子地圖數(shù)據(jù)，以實現(xiàn)“閉環(huán)”合規(guī)管理，系目前該領域所常見的實踐方案。

此外，在此問題項下另一個值得關注的問題是，對于達到圖商認可的“脫敏”程度的導航電子地圖數(shù)據(jù)（非原始數(shù)據(jù)），是否還應嚴格適用《測繪通知》關于“不得接觸”的規(guī)定，值得進一步討論。

07  非涉密測繪數(shù)據(jù)需要本地化存儲嗎？出境是否有特殊要求？

實踐中，基于成本等諸多復雜因素的考量，企業(yè)在海外建立研發(fā)中心或工廠，并將境內數(shù)據(jù)傳輸至境外以開展自動駕駛算法/模型訓練，其中可能涉及在中國境內收集的測繪數(shù)據(jù)。

《測繪通知》發(fā)布之前，如不考慮測繪數(shù)據(jù)可能的重要數(shù)據(jù)屬性，僅《測繪成果管理條例》第十八條針對涉密測繪成果提出了跨境傳輸前應取得相關部門審批的限制性要求；針對一般測繪數(shù)據(jù)（非涉密測繪數(shù)據(jù)）出境，盡管在理念上可能會引發(fā)企業(yè)關于合規(guī)的擔憂，但從規(guī)范層面，沒有直接關于本地化以及跨境傳輸?shù)暮弦?guī)要求。

《測繪通知》第五條規(guī)定，“地理信息數(shù)據(jù)必須存儲于境內，所使用的存儲設備、網(wǎng)絡和云服務等必須符合國家有關安全和保密要求。申請向境外提供地理信息數(shù)據(jù)的，必須嚴格履行對外提供審批或地圖審核程序，并落實數(shù)據(jù)出境安全評估等有關規(guī)定?！?

至此，對于一般測繪數(shù)據(jù)出境合規(guī)的話題不再諱莫如深。根據(jù)《測繪通知》，至少需包含如下義務：

首先，測繪數(shù)據(jù)應當在中國境內進行本地化。具體而言，需要先在境內建立服務器或租賃云服務器進行存儲，不得直接將測繪數(shù)據(jù)傳輸至境外服務器；所使用的存儲設備、網(wǎng)絡和云服務等必須符合國家有關安全和保密要求，具體是否會對應到網(wǎng)絡系統(tǒng)的等保備案、可信云認證機制等尚不清楚。

其次，向境外傳輸測繪數(shù)據(jù)采取申請制。《測繪通知》提到了兩種路徑，即“對外提供審批”與“地圖審核程序”，且二者關系的表述為“或”，即僅適用其一。針對前者，我們理解主要是銜接現(xiàn)行規(guī)范中關于對外提供涉密測繪成果的要求，對于一般測繪數(shù)據(jù)，現(xiàn)行規(guī)范尚未建立審批機制；針對后者，如前所述，現(xiàn)有規(guī)定對審圖的適用場景為“公開前”，而非出境前，且僅適用于地圖類測繪數(shù)據(jù)。未來主管部門是否會參照現(xiàn)有對外提供涉密測繪成果的要求，建立一般性的測繪數(shù)據(jù)的對外提供審批機制，有待進一步觀察。

最后，關于數(shù)據(jù)出境安全評估的適用，其與上述申請是“并”的關系，即同時適用。根據(jù)《數(shù)據(jù)出境安全評估辦法》，如向境外提供重要數(shù)據(jù)的，申報數(shù)據(jù)出境安全評估系法定適用。因此，即使企業(yè)已履行前述對外提供審批或審圖程序，如果擬出境測繪數(shù)據(jù)落入重要數(shù)據(jù)的，仍需安全評估。不過，這也會帶來一個老問題，即誰是判斷相關測繪數(shù)據(jù)是否落入重要數(shù)據(jù)的主體？我們理解，根據(jù)《促進和規(guī)范數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)定》第二條，對于未落入公開發(fā)布的重要數(shù)據(jù)目錄且未被明確告知構成重要數(shù)據(jù)的部分（截止目前，測繪數(shù)據(jù)領域明確落入重要數(shù)據(jù)的部分為《汽車數(shù)據(jù)安全管理若干規(guī)定（試行）》項下的重要敏感區(qū)域的地理信息以及包含人臉信息、車牌信息的車外視頻），企業(yè)無主動申報的義務。當然，如果測繪主管部門在開展前述對外提供審批/審圖過程中認為屬于重要數(shù)據(jù)的，其可以要求企業(yè)履行安全評估義務。

08  涉密測繪成果會面臨哪些更嚴格的要求？

根據(jù)《測繪地理信息管理工作國家秘密目錄》《關于加強自動駕駛地圖生產(chǎn)測試與應用管理的通知》，針對因特定范圍、精度、敏感地理位置而構成國家秘密的測繪數(shù)據(jù)，以及導航電子地圖數(shù)據(jù)，應按照涉密測繪成果進行管理，并遵循特殊的合規(guī)要求?！稖y繪通知》第三條特別強調“強化對屬于國家秘密的測繪數(shù)據(jù)管理”，具體包括：

· 未經(jīng)國家認定的地理信息保密處理技術進行處理的數(shù)據(jù)，其秘密等級不低于處理前秘密等級（《測繪通知》第三條）；

· 未經(jīng)省級以上測繪地理信息行政主管部門保密技術處理的導航電子地圖數(shù)據(jù)屬機密級國家秘密資料（《關于進一步加強導航電子地圖數(shù)據(jù)保密管理工作的通知》）;

· 對外提供屬于國家秘密的測繪成果，應當履行適用的審批程序（《測繪成果管理條例》第十八條、《對外提供涉密測繪成果管理辦法》）；

· 遵循關于各密級國家秘密的一般性合規(guī)要求，例如不得在未采取符合標準的保密措施的情況下通過互聯(lián)網(wǎng)或其他公共信息網(wǎng)絡傳輸國家秘密（《保守國家秘密法》《保守國家秘密法實施條例》）。

09 如何看待眾包采集的合規(guī)性？

盡管新通知的整體基調趨嚴，《測繪通知》亦提出了一些鼓勵性舉措，包括第七條提到“在確保安全合規(guī)的前提下，支持車企、服務單位探索智能網(wǎng)聯(lián)汽車地理信息數(shù)據(jù)眾源采集、實時更新、在線分發(fā)、安全傳輸?shù)劝踩弦?guī)技術路線”。

關于眾包采集的合法性，自然資源部發(fā)布的2022年版《通知》第二條已明確“數(shù)據(jù)的收集、存儲、傳輸和處理者大多為車企、服務商及部分智能駕駛軟件提供商，僅獲得輔助駕駛等服務的智能網(wǎng)聯(lián)汽車駕乘人員，不屬于有關測繪活動的行為人”，業(yè)界認為該條已實質上為眾包采集的合法性提供了支撐，即車企、服務商、軟件提供商等應作為測繪行為主體承擔責任，駕乘人員如僅使用自動駕駛服務、不參與測繪數(shù)據(jù)處理，不屬于測繪行為主體。本次《測繪通知》則進一步明確了對眾包采集方式的鼓勵態(tài)度，并支持企業(yè)探索合規(guī)技術方案。

在合規(guī)操作層面，《測繪通知》第五條實際上提供了合規(guī)開展眾源采集的“紅線標準”——“接觸”標準。即針對量產(chǎn)車等眾包車輛，為開展導航電子地圖制作、更新等目的而收集測繪數(shù)據(jù)的過程中，應對車端采集數(shù)據(jù)的訪問、傳輸?shù)炔扇〕浞值臋嘞薰芸睾头蠂芤蟮募用艽胧?，以確保無甲導資質的主體/個人無法接觸數(shù)據(jù)。實踐中，車端收集后以黑箱方式將車端硬件物理運送至圖商，或在直接從車端在采取充分的加密措施的情況下傳輸至圖商控制的服務器環(huán)境等，系比較常見的做法。

參考文獻：

 [1] 例如北京市經(jīng)濟和信息化局于2024年6月30日發(fā)布的《北京市自動駕駛汽車條例（征求意見稿）》。

[2] 盡管該辦法并非直接適用于智能網(wǎng)聯(lián)汽車領域，但根據(jù)《關于加強自動駕駛地圖生產(chǎn)測試與應用管理的通知》，針對用于自動駕駛技術試驗、道路測試的地圖數(shù)據(jù)（包括在傳統(tǒng)導航電子地圖基礎上增添內容、要素或精度提升的），應當按照涉密測繪成果進行管理。

[3] 例如，車外視頻所拍攝到的車外人臉信息，附帶GPS信息的車輛VIN碼等。

[4] 《關于加強自動駕駛地圖生產(chǎn)測試與應用管理的通知》二、當前，各單位、企業(yè)用于自動駕駛技術試驗、道路測試的地圖數(shù)據(jù)（包括在傳統(tǒng)導航電子地圖基礎上增添內容、要素或精度提升的），應當按照涉密測繪成果進行管理。

[5] 《測繪地理信息管理工作國家秘密目錄》第10項，“軍事禁區(qū)平面精度優(yōu)于（含）10米或地物高度相對量測精度優(yōu)于（含）5%的三維模型、點云、傾斜影像、實景影像、導航電子地圖等實測成果”屬于機密級國家秘密。

[6] 《北京市自動駕駛汽車條例（征求意見稿）》第三十四條 【測繪安全】利用自動駕駛汽車開展地圖測繪活動的，應當依法取得相應等級的導航電子地圖制作測繪資質。利用自動駕駛汽車只對車輛及周邊道路設施的形狀、大小、空間位置及其屬性進行測定以用于在車端臨時構圖，且不在自動駕駛汽車上存儲，亦不向車外傳輸有關地理信息數(shù)據(jù)的除外。