文 | 王霽霞 北京科技大學法律系副教授；
符大卿 北京科技大學法律系本科生
來源 | 《行政管理改革》2019年第8期
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摘 要
自動駕駛汽車是交通領域近年來最重要的技術變革，也是美國、德國、日本和我國在經濟發(fā)展中又一次重要的科技競爭。道路測試是自動駕駛技術發(fā)展的關鍵階段，道路測試立法也是各發(fā)達國家對自動駕駛的主要法律規(guī)制。以美國為代表的西方國家在測試立法方面，主要通過地方和聯(lián)邦的立法為自動駕駛構建測試許可、道路通行權、侵權責任、保險制度等重要內容。我國關于自動駕駛汽車的測試立法目前有交通部的規(guī)章及北京、上海、重慶等地的規(guī)范性文件。由于自動駕駛技術與《道路交通安全法》《保險法》等多部法律密切相關且存在一定的沖突，現(xiàn)有規(guī)范性文件層級過低且對重要內容未能進行規(guī)范，自動駕駛技術未來發(fā)展面臨“無法可依”或合法性不足的問題。我國需要借鑒發(fā)達國家經驗，加快自動駕駛領域的立法，以充分發(fā)揮立法對自動駕駛技術和產業(yè)發(fā)展的引領和助推作用。

一、問題的提出：道路測試是目前自動駕駛汽車法律規(guī)制的核心

自動駕駛汽車（autonomous vehicle）是近年來汽車領域興起的重要革命，被認為將會徹底改變未來人們的出行方式。為此，美國、德國、日本等國家，包括我國，都有企業(yè)投入大量資金研究自動駕駛技術。在自動駕駛的等級發(fā)展層面，從人對車輛完全控制的0級（no automation）到車輛完全脫離駕駛員控制的4級（full self-driving automation）是整個自動駕駛技術的發(fā)展趨勢，無人駕駛是自動駕駛的最高級形式。在技術發(fā)展階段，目前處于自動駕駛汽車技術發(fā)展的關鍵階段——測試階段。自動駕駛進入無人駕駛模式和商業(yè)化運作后，會對法律制度和體系帶來一系列沖突和挑戰(zhàn)，已經引發(fā)了長篇累牘的討論，包括侵權責任、交通肇事罪、道德倫理困境等。但一方面這些問題屬于對現(xiàn)有法律制度的根本性沖突，需要充分討論及多方平衡，另一方面，這些問題基本是無人駕駛達到技術成熟后進入運行階段才會面臨的主要法律問題沖突。目前，在法律規(guī)制方面最為重要的是測試立法（testing legislation），這也是美國、德國、日本等自動駕駛發(fā)展最前沿國家的規(guī)制重點。然而，自動駕駛汽車的道路測試立法目前在我國尚未引發(fā)足夠的重視與討論。本文以測試立法為重點，梳理國外測試立法的歷史發(fā)展與現(xiàn)狀經驗，并結合我國立法現(xiàn)狀，探討自動駕駛汽車的法律規(guī)制路徑。

二、域外自動駕駛道路測試法律規(guī)制的發(fā)展及經驗

（一）域外自動駕駛道路測試法律規(guī)制的歷史與現(xiàn)狀
1.國際法層面
國際法層面關于自動駕駛汽車最重要的國際條約是2016年聯(lián)合國歐洲經濟委員會修訂的《維也納道路交通公約》（Vienna Convention for Road Traffic Geneva）。這一公約明確了在符合技術標準的前提下可以將駕駛車輛的職責交給自動駕駛系統(tǒng)，這一規(guī)定被認為為歐美地區(qū)的72個簽約國解決自動駕駛汽車合法性問題提供了國際條約的支持。

2.各國國內法層面
從各國的技術發(fā)展與立法來看，以美國為立法的前沿或第一陣隊。2011年美國就有第一個關于自動駕駛測試的地方立法——內華達州自動駕駛法案（a legislative scheme authorizing the testing of autonomous vehicles on the roads）。此后，美國各州紛紛進行了關于自動駕駛道路測試的立法。美國國家高速公路交通安全管理局（NHTSA）于2013年5月制定頒布了《對各州進行自動駕駛車輛規(guī)制的政策指南》（Recommendations for States on Automated Vehicles）；2016年，制定頒布了《2016聯(lián)邦自動駕駛汽車政策》（2016 Federal Automated Vehicles Policy）《自動駕駛系統(tǒng)2.0：安全愿景》（Automated Driving Systems 2.0: A Vision For Safety），對各州的立法進行指導；2018年10月，發(fā)布《未來交通展望：自動駕駛汽車3.0》 （Preparing For the Future of Transportation: Automated Vehicles 3.0），明確表示將對自動駕駛汽車的發(fā)展給予聯(lián)邦層面的大力支持。

英國、德國、日本也對自動駕駛道路測試進行了相應立法。英國交通部于2015年發(fā)布《無人駕駛汽車的發(fā)展路徑：自動駕駛技術評述》（The Pathway to Driver-less Car: A detailed review of regulations for automated vehicle technologies）《無人駕駛汽車道路測試指南》（The Pathway to Driver-less Car: A Code of Practice for testing）。德國于2017年頒布了全球國家層面第一個自動駕駛的相關法律——《道路交通法修訂案》，從國內法層面解決了未來自動駕駛汽車上路的合法性問題，此外還頒布了一系列測試技術標準文件。日本發(fā)布了《自動駕駛汽車道路測試指南》《遠程自動駕駛系統(tǒng)道路測試許可處理基準》，允許汽車在無人駕駛狀態(tài)下進行測試。

總結各國的規(guī)定，基本上圍繞著自動駕駛汽車的界定、上路許可條件、操作條件、保險制度、侵權責任、行車紀錄要求等方面展開，其經驗可供我國立法作為參考（詳見表1）。


主要制度
代表性規(guī)定
自動駕駛汽車的界定
自動駕駛是一個涵義很廣的概念，從其發(fā)展歷史來看，包括自動泊車系統(tǒng)、GPS系統(tǒng)、自動剎車系統(tǒng)等都可以納入自動駕駛。美國內華達州的立法對自動駕駛汽車的界定是：本法規(guī)定的自動駕駛汽車是指利用人工智能（artificial intelligence）、感應裝置（sensors）和自動定位系統(tǒng)進行自我駕駛且無需人為操作干預的汽車。且為了排除半自動駕駛狀態(tài)的汽車，內華達州立法還補充規(guī)定了自動駕駛汽車僅通過相應裝置進行駕駛而不能通過人為操作或控制。

上路測試是否需要許可

是否需要許可有兩大模式，一種是需要許可方能進行上路測試，絕大部分已有立法都是這種模式，如美國加州立法明確規(guī)定了汽車制造商必須申請專門的上路許可才能進行上路測試。密歇根州的立法也作了類似規(guī)定：只有納入州許可的測試計劃（state-authorized testing program）才可以上路測試。二是普遍授權模式，以美國華盛頓為代表的對自動駕駛汽車在公共道路上進行上路測試予以普遍性授權的模式。

準入條件
基本各國立法均規(guī)定了上路測試的準入條件。準入條件的核心內容是自動駕駛汽車的技術條件和安全性能保障，這一系列技術性要求一般需要通過第三方的機構評估檢測。此外，一些國家或地方的立法會要求在路測之前有明確的測試計劃，且計劃應當經過批準，如美國內華達州、加州等。

駕駛員是否同行
2013年NHTSA的指南中就明確規(guī)定了自動駕駛汽車在測試階段必須有一個駕駛員在車中隨時接管和控制車輛。包括內華達州在內的一些州立法也明確規(guī)定，在自動駕駛汽車進行上路測試時，車內必須有符合條件的駕駛員且在車輛萬一出現(xiàn)問題時可以控制該車輛。但也有一些州的立法與NHTSA的指南相違背，如加州的立法對駕駛員是否隨車不作強制性規(guī)定。NHTSA在2016年的指南中再次明確規(guī)定了上路測試的車輛必須滿足駕駛員同行等一系列操作規(guī)則，且規(guī)定了與聯(lián)邦立法相違背的各州立法當屬無效。

保險制度
美國內華達州、佛羅里達州、加州均規(guī)定了汽車制度商應當購買一輛5百萬美元的保險來涵蓋所有可能的賠償；密歇根州僅規(guī)定了必須購買保險，但未規(guī)定最低限額。2016年NHTSA的指南建議各州應當規(guī)定汽車制造商的保險責任。

侵權責任
2016年NHTSA指南中強調了保險與責任制定是各州立法的主要責任。關于責任的立法規(guī)規(guī)中，除了加州以外，各州立法均免除了在測試階段汽車制造商的賠償責任，這一做法是為了鼓勵自動駕駛汽車制造商的投入。

（二）以美國為分析對象探討自動駕駛測試立法中中央立法與地方立法的關系

美國的自動駕駛立法由各州立法與NHTSA指南構成，盡管走在前沿，但是一項對現(xiàn)有法律制度進行整體性突破的制度，加上美國聯(lián)邦與州二元的立法格局也會加劇中央統(tǒng)一調控的難度，因此，美國自動駕駛測試立法存在一些問題，這些問題已引發(fā)美國學界的思考：

第一，各州分散立法，且立法標準、內容不一致，不利于自動駕駛汽車行業(yè)的發(fā)展。

美國目前的自動駕駛立法主要由各州完成，各州是主要的規(guī)制主體，但各州法律規(guī)定相差較大。如在自動駕駛測試時是否必須駕駛員同行、車輛發(fā)生事故后責任人員的認定、上路測試的許可獲得等核心內容要求，各州規(guī)定并不一致。但汽車這一產品最終是要實現(xiàn)無地域界限行駛，各地方分散立法而標準不一，已經對自動駕駛汽車行業(yè)造成了不利影響。也正是基于此，NHTSA才會在近幾年連續(xù)發(fā)布三個政策指南，試圖通過聯(lián)邦政策指南解決分散立法存在的問題。

第二，自動駕駛上路測試涉及保險制度、道路權、侵權責任等問題，而中央立法僅有政策性指南，缺乏強制力，應當通過聯(lián)邦政府對自動駕駛領域的重要內容進行一攬子綜合立法。

盡管美國聯(lián)邦層面有NHTSA的自動駕駛政策指南，但該政策指南在實施強制力及規(guī)制內容方面有先天不足，普通的規(guī)章無法規(guī)定重要的權利義務關系。為解決這一問題，美國眾議院已通過《自動駕駛法案》，該法案目前正在參議院審議，包括十三個核心內容，其中重點規(guī)范了美國各州立法存在的沖突及地方與中央立法標準不一致等問題，第三部分對NHTSA的權限和各州的權限（Sec. 3. NHTSA authority and State preemption for autonomous motor vehicles）進行了規(guī)定，其中就自動駕駛汽車應當適用一種全美統(tǒng)一的標準而不能由各個地方各自設立標準進行明確規(guī)定。

通過美國在自動駕駛方面的中央與地方立法，可以看出，自動駕駛領域立法發(fā)展到一定程度只能通過中央的頂層設計來解決法律障礙與消除各地立法的差異性造成的問題。

三、中國自動駕駛汽車道路測試立法的現(xiàn)狀及問題

（一）中國自動駕駛汽車道路測試立法的現(xiàn)狀及主要制度內容
中國自動駕駛汽車近年來發(fā)展迅速，目前北京、重慶、上海三個地方出臺了相應的上路測試規(guī)范，交通運輸部等部委發(fā)布《智能網聯(lián)汽車道路測試管理規(guī)范（試行）》《自動駕駛封閉測試場地建設技術指南（暫行）》，對自動駕駛汽車測試的條件和要求進行了規(guī)定。
總結中央和三個典型地方關于自動駕駛汽車上路測試的立法，在主要制度和內容上的規(guī)定如下：
第一，管理體制。北京、重慶、上海均規(guī)定了由交通管理部門、經濟信息管理部門、公安部門聯(lián)合設立的自動駕駛測試管理聯(lián)席工作組作為決策機構，聯(lián)席工作組指定的專業(yè)機構作為技術核準機構。
第二，測試許可。不同地方對測試許可的規(guī)制重點不同，如中央及北京、上海重點對測試主體、測試駕駛人及測試車輛應滿足相應要求進行規(guī)定，重慶需要對測試方案審批及申請車輛臨時號牌許可。
第三，測試要求。如北京要求測試主體應在指定區(qū)域、指定時段內測試，測試車輛應安裝監(jiān)管裝置，并接受第三方授權機構監(jiān)管；重慶規(guī)定了測試駕駛員連續(xù)工作時間不超過2小時等。中央立法要求測試應當在相應道路區(qū)間，時間不能超過18個月，駕駛員應當能在緊急情況下接管汽車。
第四，測試紀錄與報告制度。三個地方均規(guī)定了每月向第三方授權機構提交《自動駕駛測試脫離自動駕駛功能報告》；如發(fā)生脫離自動駕駛情況，應提交數(shù)據記錄裝置記錄的脫離自動駕駛功能事件發(fā)生前30 秒的自動駕駛記錄數(shù)據等內容。
第五，開放道路范圍。中央立法明確由各地方自主確定范圍。北京規(guī)定的是測試主體應在指定區(qū)域、指定時段內測試；重慶明確開放測試道路經管理聯(lián)席工作小組按照不同的測試項目和測試難度對應提出分區(qū)測試方案，報批后向社會發(fā)布；上海強調道路測試環(huán)境分級逐步開放。
第六，交通事故責任。中央與各地立法基本沒有進行實體性規(guī)定，主要是參照《道路交通安全法》的規(guī)定進行追責。個別地方立法對無人駕駛的責任人進行了明確：如北京市明確了測試車輛測試期間發(fā)生交通事故或交通違法行為，認定測試駕駛員為車輛駕駛員。
第七，保險制度。中央和各地立法基本參照美國的標準，要求應購買不低于500萬人民幣的交通事故責任保險，或提供不少于500萬元的自動駕駛道路測試事故賠償保函。

（二）自動駕駛汽車道路測試目前立法存在的問題與法律障礙
第一，各地方是實際立法主體，存在立法之間的沖突及重復審批問題，且相互之間的測試紀錄能否互認尚未明確。以城市作為主要立法主體的地方立法格局中，各個地方立法雖然在主體框架、主要制度上一致性較高，但存在事故責任人認定、開放道路方式種類不一致等情形。對實踐影響更為直接的是，地方立法的實施中造成了測試主體需要向每一個地方進行測試審批，且相互之間的測試紀錄能否互認尚未明確。而自動駕駛汽車未來的發(fā)展不會以城市作為邊界，目前基于城市邊界的規(guī)制模式對自動駕駛汽車的發(fā)展形成一定制約。
第二，自動駕駛汽車道路測試與《道路交通安全法》等多部法律存在沖突，現(xiàn)有規(guī)范層級較低無法解決法律沖突問題。目前相關規(guī)章及規(guī)范性文件雖然為自動駕駛汽車上路測試提供了依據，但從法律體系來看，自動駕駛汽車道路測試與《道路交通安全法》等多部法律存在沖突。如《公路法》《公路安全保護條例》明確禁止將公路作為檢驗車輛性能的試車場地，《道路交通安全法》《道路交通安全法實施條例》明確禁止在高速公路上測試車輛，這些法律制度對自動駕駛汽車測試的進一步發(fā)展形成了障礙。
第三，現(xiàn)有制度無法適用于真正無人駕駛情況下責任的認定。自動駕駛技術的發(fā)展將打破目前以人類駕駛員為主體構建的交通法律體系，人類駕駛員在駕駛活動中的主體地位將不斷弱化。自動駕駛汽車在測試中發(fā)生交通事故如何認定責任人這一重要問題，目前的《道路交通安全法》是基于自然人作為駕駛主體進行的判斷；而關于自動駕駛測試的地方規(guī)范性文件一概將道路測試中陪同駕駛人員認定為責任人既不公平也不利于將來實現(xiàn)真正的無人駕駛后責任的明確。
第四，現(xiàn)有交強險等制度未能涵蓋自動駕駛汽車高額保險險種。在自動駕駛汽車出現(xiàn)后的侵權責任體系未能充分建立時，保險制度的重要性不言而喻。自動駕駛汽車及產業(yè)的發(fā)展，突破了《道路交通安全法實施條例》《機動車交通事故責任強制保險條例》《機動車登記規(guī)定》等有關機動車保險的規(guī)定，當前的自動駕駛汽車依據現(xiàn)行規(guī)定難以投保包括交強險在內的機動車保險。同時，當前的保險險種及其額度等也難以滿足未來自動駕駛汽車高附加值的保險需求，使得自動駕駛領域存在未來“無險可投”的風險。在現(xiàn)實中，各個測試主體基本通過支付保函的方式滿足測試條件里的保險要求，這一保險制度缺失的現(xiàn)狀嚴重阻礙著自動駕駛汽車產業(yè)的長遠健康發(fā)展。

四、中國自動駕駛汽車道路測試立法的未來發(fā)展思路

（一）通過綜合性的中央立法解決法律障礙，適時為無人駕駛開辟合法化路徑
自動駕駛技術研發(fā)和應用，在法律規(guī)范的內容方面，涉及《道路交通安全法》《網絡安全法》《保險法》《外商投資法》《測繪法》及《公路法》等基本法律，也與正在立法進程中的《民法典》《數(shù)據安全法》《個人信息保護法》以及人工智能立法密切相關?，F(xiàn)有的指南性政策文件在效力層級處于規(guī)章甚至規(guī)章以下的規(guī)范性文件，無法對自動駕駛問題進行根本性解決，也不涉及無人駕駛問題的真正的規(guī)制。從美國的經驗來看，美國也是先走過了各州分別立法、NHTSA進行政策指南，后來自2017年開始進入到聯(lián)邦綜合立法一攬子解決自動駕駛法律問題的路徑；德國先于美國開展了自動駕駛的聯(lián)邦立法。在我國，自動駕駛產業(yè)界迫切需要國家在高速公路進行道路測試，無人駕駛、遠程控制測試、載客示范、商業(yè)化試運營甚至是完全商業(yè)化等方面，亟須法律依據和政策支持。自動駕駛領域一直存在激烈的國際競爭，在德國、日本、美國紛紛出臺法律支持自動駕駛行業(yè)的背景下，我國更需要通過綜合性的立法為自動駕駛產業(yè)的發(fā)展掃除法律障礙。
（二）建立各地方測試紀錄與許可互認制度，消除自動駕駛汽車各地規(guī)制差異化造成的障礙，促進自動駕駛技術快速發(fā)展
美國是自動駕駛領域在技術與立法走在前列的國家，但以各州為規(guī)制主體的規(guī)制模式也引發(fā)了美國學界的反思：自動駕駛汽車這一產品一旦成熟并投入生產和運用，其服務不以州界為界限；而各州對自動駕駛測試條件的不一致規(guī)定，不利于自動駕駛產業(yè)的發(fā)展。我國也存在同樣的問題，未來的發(fā)展方向應當是打破各地方規(guī)制差異的壁壘，建立各地方測試紀錄與許可互認制度，為自動駕駛產業(yè)提供一個全國性的統(tǒng)一市場與道路測試基礎。
（三）加強網絡信息安全及個人隱私權保護
自動駕駛汽車技術的核心內容是通過大數(shù)據分析道路情況及遠程控制實現(xiàn)機器對汽車的駕駛，這一特點決定了自動駕駛汽車的發(fā)展與網絡信息安全和個人隱私密切相關。2015年Jeep汽車被遠程攻入，導致數(shù)百萬輛切諾基汽車被召回，可見網絡信息安全直接決定了自動駕駛技術的安全性。同時，自動駕駛因為要對海量道路數(shù)據進行分析處理，對道路圖像等信息的獲取涉及個人隱私權保護。美國眾議院通過的法案《自動駕駛法案（H.R.3388 - SELF DRIVE Act）》設立專章規(guī)定自動駕駛汽車測試與制造主體的隱私計劃（Privacy plan required for highly automated vehicles），明確規(guī)定制造商具備完整的隱私保護計劃是自動駕駛汽車制造商進行出售、供應等一系列商業(yè)行為的前提；違反隱私權保護的行為將被視為聯(lián)邦商業(yè)委員會法第五條規(guī)定的不正當或欺詐行為。因此，在我國的自動駕駛汽車法律規(guī)制應當對網絡信息安全與隱私權保護給予足夠的重視。

（四）平衡好國家安全與自動駕駛汽車技術發(fā)展需求的矛盾
自動駕駛汽車由于依賴數(shù)據信息進行道路狀況的識別與處理，因此，對街道和地圖的靈敏度和精確度要求非常高。但基于國家安全的考慮，我國對地圖的管制一向以安全為首要原則，對地圖出版及測繪行為予以嚴格審查。我國《測繪法》對測繪行為及測繪主體資質的嚴格要求使圍繞自動駕駛的高精地圖產業(yè)發(fā)展受到嚴格的限制，一定程度上制約了自動駕駛高精地圖眾包模式的發(fā)展以及地理信息的商業(yè)化應用。在地圖內容表示方向，我國《公開地圖內容表示補充規(guī)定（試行）》《遙感影像公開使用管理規(guī)定（試行）》等對公開地圖精度不得高于50米、影像地面分辨率不得優(yōu)于0.5米等規(guī)定，與自動駕駛技術對高精地圖的需求存在嚴重沖突。此外，傳統(tǒng)的審圖機制和對導航電子地圖的安全技術處理要求等也對于自動駕駛地圖的研發(fā)和應用造成了實質性阻礙，如位置偏轉這一要求使得地圖標明的位置與真實位置存在偏差，阻礙了自動駕駛汽車在實際道路上進行駕駛的能力。這些矛盾均基于自動駕駛汽車涉及國家安全與技術發(fā)展之間的關系。未來的發(fā)展應當在確保國家安全的前提下，對不涉密不危及國家安全的地圖及測繪行為進行分類審批，適當開放不涉密的高精地圖測繪及相關產業(yè)。
自動駕駛技術發(fā)展與《道路交通安全法》《外商投資法》《網絡安全法》《保險法》《民法典》《公路法》及《測繪法》等多部法律密切相關且存在一定的沖突，雖已有交通部的部門規(guī)章和各地方的立法，但規(guī)章及規(guī)范性文件的效力等級不足，使得我國的自動駕駛汽車道路測試，尤其是高速公路測試、城市快速路測試、無人駕駛/遠程控制測試、載客示范以及商業(yè)化試運營等，面臨“無法可依”或合法性不足的問題。而自動駕駛技術又是科技領域一項全球范圍內的競爭，德國、日本、美國均通過立法頂層設計對自動駕駛技術發(fā)展給予法律上的支持。對我國來說，科技競爭的保障條件是法律體系和制度的支持，我國也迫切需要加快自動駕駛領域的立法，尤其是目前技術發(fā)展關鍵階段的道路測試立法，以充分發(fā)揮立法對自動駕駛技術和產業(yè)發(fā)展的引領和助推作用。